“Los errores en el reconocimiento de una prestación, imputables únicamente a la Administración, no deben remediarse a expensas del beneficiario, especialmente si actuó de buena fe, y si las cantidades percibidas cubrían necesidades básicas”
¿O podríamos recordar el art. 106.2 de la Constitución española?: “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
I. introducción.
Aprovechando la tribuna que ofrece nuestra querida asociación, me permito compartir con vosotros algunas reflexiones en relación con la doctrina jurídica emanada del caso de una tal señora Cakarevic.
Advertencia al lector: soy un simple juez que sobrevive en las trincheras de la jurisdicción social y que, en las más de las veces, espera a que el Tribunal Supremo “le traduzca” la eminente jurisprudencia de los otros altos tribunales, en este caso la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derecho Humanos (en adelante, TEDH). Eso no quita que, como jurista de largo recorrido, en jurisdicciones dispares como la civil o la penal antes que la social, determinadas doctrinas no dejen de llamarme la atención. Contento de que el Derecho sea una ciencia viva, siempre me ha llamado la atención la evolución de determinadas ramas del Derecho que, en muchos casos acaban convirtiéndose en verdaderos nichos o refugios para los profesionales del Derecho de muy diversos ámbitos. Así me pasó, desde el punto de vista jurídico, con el desarrollo del Derecho Penal en el ámbito de la violencia sobre la mujer, o más sorprendentemente aún para mí, con la jurisprudencia importada del TJUE en materia de cláusulas abusivas, en particular, en el ámbito de los contratos hipotecarios o de préstamo. Y así me parece atisbar a mí parecido impacto en nuestra jurisdicción social (y también, evidentemente, la contencioso-administrativa), en relación con determinadas actuaciones de las Administraciones Públicas, con las repercusiones que va a tener la doctrina emanada de la STEDH de 26-04-18, contra Croacia, proceso nº 48921/2013, en el ya popularmente conocido como caso Cakarevic. O atreviéndome a ir algo más allá: como creo que sucederá también, más pronto que tarde, de un modo u otro, con las actuaciones de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.
Sepa pues el lector que, de continuar con la lectura de estas reflexiones, no sé si por curiosidad o aburrimiento, no encontrará en ellas, de ningún modo, finísimos análisis o conclusiones de un experto o doctor en Derecho en la materia, sino más bien las humildes reflexiones de quien, con tanta doctrina de nuestros Tribunales internacionales, no deja de sentirse en ocasiones, sobrepasado por los caminos que nos marcan las novedosas, y muchas veces diversas, interpretaciones del Derecho.
Ii. revisión de los actos declarativos de prestaciones:
La revisión de los actos de la Administración, y en particular en el ámbito de nuestra jurisdicción, de los actos declarativos de derechos en materia de prestaciones de la Seguridad Social, antes de la reforma del antiguo art. 45 LGSS de 1994, llevada a cabo por la Ley 66/1997, de 30-12-97, se venía llevando a cabo jurisprudencialmente, en aras a la flexibilización de dicho reintegro, a través de la excepción basada en la equidad del art. 3.2 Cc, posibilidad que ya no pudo aplicarse tras la antedicha reforma de 1997.
Con posterioridad, la regulación de dicha revisión de los actos declarativos de derechos, en la jurisdicción social, se encuentra contenida en los arts. 146 LRJS (Ley 36/2011, de 10-10-11, reguladora de la jurisdicción social), 55 LGSS (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30-10-15, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social), art. 19 LIMV (Ley 19/21, de 20-12-21, por la que se establece el ingreso mínimo vital), o en otras normas reglamentarias (como el Real Decreto 148/1996, de 05-02-96, por el que se regula el procedimiento especial para el reintegro de las prestaciones de la Seguridad Social indebidamente percibidas; la Orden de 18-07-97 para el desarrollo del Real Decreto 148/1996, de 05-02-96; o el art. 80 RD Decreto 1415/2004, de 11-06-04, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social).
Tanto doctrinal como jurisprudencialmente, de forma mayoritaria, esta regulación se ha venido considerando como insuficiente, con lagunas y problemas de interpretación, fundamentalmente, por decirlo en términos sencillos, porque, en definitiva, la Administración nunca ha estado dispuesta a asumir las consecuencias de sus propios errores.
Iii.- el derecho internacional como remedio a la insuficiencia de la legislación nacional.
A efectos de completar la insuficiente regulación de las normas nacionales, nuestros tribunales, han recurrido con frecuencia a la doctrina emanada de los Tribunales Internacionales, en base al valor interpretativo que, a los Tratados Internacionales, atribuyen los arts. 10.2 y 96.1 CE (Constitución española), y 31 Ley 25/14 (Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales), en nuestro caso, el valor de las sentencias dictadas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).
Conforme a lo dispuesto en el art. 46 CEDH (Convenio Europeo de Derechos Humanos), las sentencias del TEDH son obligatorias, porque los Estados se han comprometido a acatarlas en los litigios en que sean parte, siendo directamente aplicables, y produciendo efectos de cosa juzgada respecto del Estado demandado, como produciendo asimismo, efectos de cosa interpretada con efectos erga omnes respecto de todos los Estados parte.
Así las sentencias de nuestros tribunales aplican el llamado control difuso de convencionalidad como regla de selección del Derecho aplicable, y en virtud del cual se concluye la inaplicación de normativa española en beneficio de la aplicación de la norma internacional.
Y como derivada de lo anterior, al amparo de los arts. 5 bis LOPJ (Ley Orgánica 6/1985, de 01-07-85, del Poder Judicial) y 236 LRJS en nuestro ámbito, la aplicación de las sentencias de los Tribunales Internacionales permitirá al justiciable acudir al llamado recurso extraordinario de revisión ante el Tribunal Supremo.
Iv. la doctrina cakarevic: stedh de 26-04-18:
Antes de la STEDH caso Cakareviv contra Croacia, hubo algunas otras, como por ejemplo, la STEDH de 15-09-09, caso Moskal contra Polonia, en la que se juzgó excesivo el impacto de la revocación de una pensión de jubilación anticipada, concedida a una mujer para cuidar de su hijo con una enfermedad crónica (aunque en este caso no se pedía el reintegro, sino que se había suspendido el abono de dicha prestación).
De manera sintética, la STEDH de 26-04-18, caso Cakarevic contra Croacia, proceso nº 48921/13, analizó el siguiente supuesto de hecho:
- Era un caso de prestación de desempleo, y el reintegro reclamado era de unos 2.600 euros más intereses.
- La prestación se reconoció por un error exclusivo de la Administración.
- La beneficiaria se encontraba sin trabajo ni ingresos, tenía 55 años y estaba enferma, con una enfermedad mental y en una situación difícil, no tenía ni propiedades, ni cuentas bancarias ni más bienes o ingresos, y no había hecho ninguna declaración falsa o inexacta.
- Hubo un retraso de tres años en la solicitud de reembolso, durante el cual le estuvieron pagando la prestación.
- El Tribunal declaró que el requerimiento para reembolsar el importe de la prestación abonado por error era una carga individual excesiva para la beneficiaria, e infringía el principio de buena gobernanza.
-El TEDH consideró vulnerado el derecho de propiedad reconocido en el art. 1 del Primer Protocolo adicional al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, que reconoce el derecho de toda persona física o moral al respeto de sus bienes (el concepto de propiedad del TEDH no es el mismo que el de nuestro ordenamiento interno, es más amplio, incluye el término “posesiones” y el TEDH incluye como tal la “expectativa legítima de obtener un activo”, que puede ser tutelable o indemnizable). Aunque el CEDH no incluye expresamente derechos sociales, las prestaciones de la Seguridad Social han recibido protección por parte del TEDH, interpretando estas prestaciones como constitutivos de esos derechos patrimoniales o económicos.
- JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO.
Para la aplicación de la doctrina Cakarevic, como ya se ha apuntado, la Sala Cuarta del Tribunal Supremo acudirá al llamado control difuso de convencionalidad, en virtud del cual inaplicará la normativa legal española, en concreto, el art. 55.3 LGSS, para aplicar el derecho de propiedad del art. 1 del protocolo nº 1 del CEDH -peculiar y expansivo en esta regulación-, en la interpretación auténtica llevada a cabo por el TEDH.
Desde el dictado de la STEDH de 26-04-18, pueden distinguirse varias fases en la evolución de la jurisprudencia de nuestra Sala Cuarta:
- ALGUNOS PRECEDENTES:
La plena aplicación de la doctrina Cakarevic había venido precedida ya por algunas resoluciones sueltas que acudían a otros argumentos utilizados para evitar la reclamación del reintegro de prestaciones indebidamente percibidas, y así, podrían recordarse sentencias como las SSTS de 21-09-23, recurso nº 980/2021 (respecto de una STSJA Granada), o de 10-02-23, recurso nº 4366/2019, las cuales vinieron a respetar el derecho a la percepción de prestaciones, a pesar del error de la Administración, basándose estas sentencias, sustancialmente, en el principio de confianza legítima.
- JURISPRUDENCIA ANTERIOR A ABRIL DE 2024:
No obstante esos pocos pronunciamientos anteriores, hasta abril de 2024, aun presentándose ya como sentencia de contraste la doctrina emanada de la STEDH caso Cakarevic, en general, el Tribunal Supremo denegó la admisión a trámite de los recursos de casación en relación con la doctrina Cakarevic, por falta de contradicción entre las sentencias, porque las situaciones fácticas eran distintas (normalmente, beneficiarios con otras prestaciones o con otros recursos económicos, o no se había acreditado esa afectación económica, pero también, por ejemplo, cuando la Administración sólo había tardado un mes en reclamar la prestación, o por el distinto conocimiento y comportamiento de los afectados -no es lo mismo ser consciente que se están percibiendo prestaciones indebidas, que no-).
Como argumentos adicionales, se alegó que se trataba de procedimientos en fases procesales distintas (el supuesto realizado por el TEDH se refería a un proceso de ejecución), o que la normativa española sobre ejecución civil asegura la subsistencia del deudor mediante la inembargabilidad del salario mínimo interprofesional, lo que reforzaba la inexistencia de una carga excesiva en términos económicos.
- APLICACIÓN DE LA DOCTRINA CAKAREVIC:
La aplicación de la doctrina Cakarevic se lleva a cabo con plenitud desde la STS Social de 04-04-24, recurso nº 1156/23, seguida por otras cuatro sentencias todas ellas de fecha de 29-04-24, recursos nº 858/22, 1092/23, 1158/23 y 1159/23, y luego ya por otras posteriores a las que después nos referiremos.
La doctrina Cakarevic, en la aplicación llevada a cabo por nuestro Tribunal Supremo, puede resumirse en los siguientes principios básicos:
- Se aplica cuando se trata de prestaciones por desempleo.
-El error en el reconocimiento de la prestación indebida debe ser imputable únicamente a la Administración.
-Es necesario que el beneficiario no contribuyera de ninguna manera al error, concurriendo su buena fe (no realizó ninguna alegación falsa o inexacta que indujera a error a la Administración)
- Se tienen en cuenta la naturaleza de la prestación y la situación del beneficiario (circunstancias objetivas y subjetivas): en el desempleo, su finalidad es subvenir las necesidades básicas de subsistencia del beneficiario; encontrándose éste sin trabajo y en una situación difícil teniendo en cuenta su edad e ingresos escasos; la cantidad percibida mensualmente fue muy modesta, por lo que debía inferirse que había sido consumida para afrontar sus gastos básicos de subsistencia, y además, no existe otro interés privado en conflicto.
- Concurre el dilatado tiempo que la Administración tardó en reaccionar, con vulneración del principio de buena gobernanza, creando una expectativa legítima en el beneficiario de poder contar con los pagos que se habían recibido como derechos legítimos.
- El error imputable exclusivamente a la Administración, infringiendo el esencial principio del buen gobierno, cuando además no existe otro interés privado en conflicto, no puede remediarse a expensas únicamente del beneficiario, sin que la Administración asuma responsabilidad alguna por su error, por lo que exigir el reintegro se considera una carga desproporcionada para el beneficiario, debiendo llevarse a cabo un juicio de proporcionalidad sobre la injerencia en el derecho de propiedad, así como que la Administración debe asumir las consecuencias de su propio error, en coherencia con el principio de buena gobernanza.
El Tribunal Supremo ha aplicado esta jurisprudencia, inicialmente, en relación con la prestación por desempleo en dos modalidades: el subsidio por desempleo para mayores de 52 ó 55 años (SSTS nº 1136/25, de 26-11-26, nº 180/25, o de 11-03-25, nº 1186/24, de 15-10-24), y las prestaciones por desempleo vinculadas a ERTES (SSTS nº 530/24, de 04-04-24, nº 631/24, de 29-04-24, nº 812/24, de 30-05-24, o nº 477/25, de 27-05-25).
La doctrina Cakarevic viene a contraponerse así, al argumento de la doctrina del enriquecimiento injusto, generalmente alegada por las Administraciones en estos casos de reintegro de prestaciones indebidas.
- JURISPRUDENCIA POSTERIOR A LAS SENTENCIAS DE ABRIL DE 2024:
Desde la primera STS de 04-04-24, sin contar las cuatro SSTS ya mencionadas del 29-04-24, y hasta la redacción del presente artículo, en la base de datos del CENDOJ, sobre el filtro de la palabra Cakarevic, pueden encontrarse un total de diecinueve resoluciones de nuestra Sala Cuarta, las cuales se desglosan del siguiente modo:
- 3 autos de inadmisión del recurso de casación, por falta de contradicción.
- 16 sentencias, de ellas:
- 6 sentencias desestiman el recurso de casación, por falta de contradicción o contenido casacional (STS de 24-06-25, recurso nº 2422/23, STS de 17-12-25, recurso nº 4552/23, STS de 28-01-26, recurso nº 3239/24, STS de 11-03-26, recurso nº 4563/24, y STS de 10-06-26, recurso nº 3348/24), o por no haberse planteado la cuestión en el debate de suplicación (STS de 10-12-25, recurso nº 2679/24).
- 3 sentencias deniegan la aplicación de la doctrina Cakarevic, por no considerarla de aplicación al supuesto de hecho concreto (dos SSTS de 07-05-25, recurso nº 184/22, que se refiere a una incapacidad permanente parcial, y recurso nº 3934/22, que se refiere a una prestación no contributiva, y la STS de 05-03-25, recurso nº 2406/22, que se refiere también a desempleo del SEPE, en relación con una posterior pensión de jubilación, por cuanto, en este caso, el afectado ya había tenido conocimiento de que no reunía los requisitos para ser beneficiario a partir de una determinada fecha, debiendo valorarse fundamentalmente el conocimiento y comportamiento de los afectados).
- Otras 7 sentencias han aplicado la doctrina Cakarevic (además de las cinco ya mencionadas de abril de 2024), todas ellas sobre prestación de desempleo del SEPE (STS de 30-05-24, recurso nº 1093/23, revocando STSJ Asturias; STS de 15-10-24, recurso nº 806/22, revocando STSJ Castilla León; STS de 11-03-25, recurso nº 1296/22, que revoca STSJ Castilla y León; STS de 27-05-25, recurso nº 4152/23, revocando STSJ Navarra; dos SSTS de 26-11-25, recurso nº 2454/24, revocando STSJ Castilla León, y recurso nº 1271/24, revocando STSJ Madrid; y STS de 16-04-26, recurso nº 859/25, confirmando STSJ Cataluña).
Puede concluirse, pues, que la Sala Cuarta del Tribunal Supremo viene siendo consistente en afirmar que, para aplicar la doctrina del caso Cakarevic, es imprescindible que las circunstancias fácticas sean plenamente equiparables a las del citado caso.
V. tribunales superiores de justicia:
Las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia sobre la aplicación de la llamada doctrina Cakarevic, hasta la fecha y a expensas de la labor unificadora del Tribunal Supremo, viene siendo casuística y aún dispar y, desde luego, divergente entre dichos tribunales, fijándose más las Salas de Suplicación en las circunstancias subjetivas relativas a la situación personal del beneficiario, que en los elementos objetivos de la doctrina en que se fija la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Y así, por parte de algunos Tribunales Superiores de Justicia, la doctrina Cakarevic se viene aplicando ya en supuestos diferentes de los contemplados por nuestro Tribunal Supremo, por ejemplo, en relación con la prestación del ingreso mínimo vital, en STSJ País Vasco de Bilbao de 20-02-24, recurso nº 1898/23 (aplicándola por considerar desproporcionada la reclamación de las prestaciones indebidamente percibidas, por tratarse de una prestación dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social, en este caso, además, cuando el propio reconocimiento de dicha prestación se había iniciado de oficio por la propia Administración); o en relación con una pensión de invalidez no contributiva por discapacidad, en STSJA de Málaga de 26-01-26, recurso nº 1217/25, o incluso en relación con otra clase de juicios (por ejemplo, en STSJA Málaga de 22-09-25, recurso nº 392/25, que aplica la doctrina Cakarevic en un caso de recargo de prestaciones por accidente de trabajo, para acordar que no correspondía al trabajador devolver cantidad alguna por razón de la apreciación de una nueva base reguladora de una pensión de incapacidad permanente, por haber sido la Entidad Gestora la que determinó y recaudó la prestación conforme a la anterior base reguladora, sin responsabilidad alguna del trabajador).
Vi. otros ámbitos:
La doctrina Cakarevic se está invocando y aplicando, no sólo en nuestra jurisdicción social, sino también en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, en relación por ejemplo, con la obligación de reintegro de rentas mínimas de inserción autonómica.
Vale la pena mencionar en relación con este tema, que el Defensor del Pueblo, en agosto de 2024, ya ha propuesto limitar, a través de una reforma legal, la obligación de devolver el Ingreso Mínimo Vital a hogares vulnerables (también en los casos de pensiones no contributivas, o subsidios de desempleo de larga duración), cuando quede acreditada la buena fe de los beneficiarios, o cuando el error sea atribuible a la Administración (https://www.defensordelpueblo.es/noticias/ingresominimo).
Vii. doctrina:
En el campo de la doctrina, he de afirmar, aún se echan en falta más estudios doctrinales sobre la cuestión, si bien, agradeciendo de antemano su auxilio, no puedo dejar de mencionar a los siguientes autores, que han constituido también la bibliografía imprescindible y de interés a los fines de elaboración del presente artículo:
Aranzazu Roldán Martínez, en su artículo “No reintegro de prestaciones indebidas por error de la administración. a propósito de la STS de 15 de octubre de 2024 ¿recuperación de la excepción jurisprudencial de la equidad?” (Revista general de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2024), tras hacer un interesante recorrido por la evolución normativa y jurisprudencial sobre el reintegro de prestaciones, concluye que la STS de 04-04-24, sin necesidad de acudir al art. 110 LPACAP, y conforme al control de convencionalidad en la aplicación de los tratados internacionales, marca el fin de una interpretación estricta de los arts. 55.3 LGSS y 146 LRJS, sobre el reintegro de prestaciones indebidas por error de la Administración, recuperando así la antigua jurisprudencia flexibilizadora que se basaba en el principio de equidad.
Esta misma autora señala que el art. 110 LPACAP (Ley 39/2015, de 01-10-15, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), podría avalar esta nueva doctrina cuando, sobre la revisión de los actos en vía administrativa, se refiere a la equidad, estableciendo que “Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”.
Juan Bautista Vivero Serrano (ex asesor del Defensor del Pueblo en materia de Seguridad Social, como tal defendió la aplicación de esta doctrina), en su artículo “Jaque mate al reintegro de prestaciones indebidamente percibidas por error de la Administración” (revista Trabajo y Derecho, Aranzadi La Ley, 2024), entre otras cosas, afirma tajantemente que la STS de 04-04-24 supuso un “jaque mate” al reintegro de prestaciones de Seguridad Social indebidamente percibidas, en los casos de error de la Administración.
No obstante lo anterior, y también entiendo interesante señalar, el mismo autor muestra su sorpresa porque, dada su trascendencia, esta STS de 04-04-24 no fuera dictada por el Pleno de la Sala de lo Social. Y tampoco puedo dejar de señalar, cómo Juan Bautista Vivero señala su sorpresa, desde el plano procesal, por la posible vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial sin indefensión de la parte recurrida (SEPE), la cual se originaba en su opinión, en que, en esa primera STS de 04-04-24, el Tribunal Supremo abandonó los términos del debate jurídico delimitado por la parte recurrente, adentrándose de oficio en un debate completamente distinto, sin apertura de un singular trámite de alegaciones para que las partes pudieran argumentar lo que a su derecho conviniese sobre ese nuevo escenario jurídico abierto.
Y para terminar, el magistrado de nuestro Tribunal Supremo, Juan Martínez Moya, no necesitado de presentación alguna, en su artículo “Reintegro de prestaciones indebidas por desempleo y doctrina TEDH Cakarevic versus Croatia: ¿colmando o integrando lagunas normativas?” (Revista de jurisprudencia laboral, 2024), acaba señalando, no sabe uno si no con cierta resignación, que, aun encontrándonos ante un jaque mate, conforme a un contexto de abrumadora litigiosidad, es probable que no haya una rendición fácil por parte de las Administraciones, no pareciendo que la doctrina Cakarevic haya resultado disuasoria para las Administraciones.
Viii. algunas reflexiones personales.
De este modesto acercamiento a la cuestión analizada, éste que suscribe podría llegar a afirmar que, en la aplicación de esta doctrina, no deberían olvidarse las siguientes consideraciones a modo de conclusiones:
- El Tribunal Supremo, hasta la fecha, ha sido consistente, en general, en aplicar la doctrina Cakarevic, aplicándola únicamente cuando concurrían las mismas circunstancias fácticas que se tuvieron en cuenta en la STEDH de 26-04-18, contra Croacia, proceso nº 48921/2013, o desde luego, la inmensa mayoría de ellas.
- En la evolución jurisprudencial futura, la doctrina Cakarevic acabará proyectándose, no sólo respecto de la prestación de desempleo, sino también respecto de otras prestaciones a las que resulten asimilables las circunstancias tenidas en cuenta por dicha doctrina; significativamente, el ingreso mínimo vital, o las pensiones no contributivas, tal y como ya han declarado algunas sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia.
- No se puede olvidar en el ámbito de las prestaciones de la Seguridad Social, por un lado, que la complejidad de la regulación de determinados aspectos de dichas prestaciones (piénsese, por ejemplo, en los requisitos de carencia o cotización) coloca al beneficiario en una situación de inferioridad e indefensión en relación con el control de la legalidad de la resolución administrativa que le afecta (el ciudadano no puede ser considerado como un profesional en una materia tan complicada como la de la Seguridad Social, cuando además ha confiado en la Administración); así como, por otro lado, en última instancia, que los errores de las Administraciones pueden colocar a las personas que ya se encuentran en una situación de extrema vulnerabilidad, en un escenario insostenible (sin acceso a prestaciones de Seguridad Social y con una deuda considerable que no pueden asumir).
- Sería deseable, más allá del procedimiento administrativo de reclamación por el funcionamiento anormal de la Administración, que, por parte de nuestro legislador, se aprobara alguna reforma legal en la que se reconociera la responsabilidad de la Administración por sus propios errores, articulando de forma más efectiva las consecuencias y procedimientos correspondientes, ello conforme a los principios de buen gobierno y el de eficacia que se consagran los 103.1 y 106.2 CE.
